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打造大都市區: 廣佛同城邁向下一站

2019年07月24日 來源:南方網

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  “打造服務全國、面向全球的國際大都市區。”前不久,省委、省政府印發《關于貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》(下稱《實施意見》),其中關于廣佛的這一要求備受關注。

  大都市區,一個近年來不斷升溫的概念,已悄然在全國多個省市走進規劃、變為現實。

  從鄭州大都市區、寧鎮揚大都市區,到浙江杭州、寧波、溫州、金義四大都市區,再到成都大都市區、武漢大都市區,都寄托著一個區域邁向高質量發展、贏得區域競爭的期待。

  廣州、佛山能向國內其他建設大都市區的城市學習什么?同城化背景下的大都市區,又將迎來哪些與眾不同的新挑戰?

  廣佛兩年前已有目標 大都市區寫入“十三五”規劃

  在粵港澳大灣區的建設進程中,廣州—佛山究竟如何發揮極點帶動作用?前不久,省委、省政府印發的《實施意見》給出了更加詳細、明確的指示。

  《實施意見》要求,加快廣佛同城化發展,形成一批具有全球影響力的樞紐型基礎設施、世界級產業集群和開放合作高端平臺,建成具有全球影響力的現代產業基地,打造服務全國、面向全球的國際大都市區。

  今年以來,廣佛同城化的突破振奮人心。在《實施意見》發布前的兩個月,廣佛同城化黨政聯席會議在廣州召開,雙方簽署了《共建廣佛高質量發展融合試驗區備忘錄》《廣州市白云區與佛山市南海區共建廣佛同城化合作示范區框架協議》。

  也是在此次會上,兩市宣布將合力共建“1+4”廣佛高質量發展融合試驗區和廣佛同城化合作示范區等發展平臺,共建先進裝備制造、汽車、新一代信息技術、生物醫藥與健康4個萬億級產業集群。

  然而,無論建設廣佛高質量發展融合試驗區、廣佛同城化合作示范區,還是打造4個萬億級產業集群,都不是一個全域性概念,無法完整描述廣佛區域的未來。而大都市區則可以承擔這樣的功能。因此,上述成果最終都會成為廣佛所打造的國際大都市區的有機組成。

  在同城化基礎上攜手建設一個國際大都市區,其實是廣州、佛山早已有之的共同溯源。2017年9月,兩市公布的《廣佛同城化“十三五”發展規劃(2016—2020年)》就已經提出了這一目標。

  該規劃明確提出,“努力將廣佛地區建成面向全球、服務全國的國際大都市區,成為引領和支撐珠三角建設世界級城市群的核心引擎”。

  同城化規劃是兩市深思熟慮、共同推出的成果。規劃的內容足以證明,兩年前廣佛啟動建設國際大都市區的條件就已成熟,并成為兩市共識。建設一個大都市區,既符合兩市共同的發展訴求,也符合兩市對于珠三角城市群發展所肩負的責任。

  相比2017年,在粵港澳大灣區啟動建設后,廣佛同城化的重要性再上一層樓。而此次隨著《實施意見》的出臺,打造國際大都市區這一命題,也成為廣州與佛山在建設大灣區進程中的重大命題。

  “在都市圈的概念里,有競爭也有合作,合作和競爭是并存的;而大都市區的內部合作多于競爭,城市相互融合,誰也離不開誰。”中山大學嶺南學院經濟學系教授、中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任林江說。

  產業與人口驅動 武漢鄭州成都等地率先建設

  廣佛應該如何打造大都市區?在回答這個問題前,首先要清晰的是,到底什么是大都市區?

  “關于大都市區,其實學術界并沒有嚴格的統一定義。在不同的國家有不同的用法,美國經常叫大都市區,日本常稱為都市圈。”上海交通大學特聘教授、博士生導師、中國發展研究中心主任陸銘說。

  “世界上的大都市區,例如紐約大都市區、東京大都市區等基本上都是在城市發展的過程出現了產業結構的變化,在制造業基礎上逐漸發展起金融、貿易、文化、高科技產業等。正是因為有了這樣的產業的發展趨勢,才帶動了城市擴張。”陸銘說。

  他分析,這些產業有非常強大的規模經濟的特點,能夠進一步加快城市的發展和產業結構的升級轉型。

  陸銘表示,國內一線城市接下來最緊迫的問題,就是如何通過都市圈的建設來實現當地地理范圍之內的一體化。而大都市區的概念,有利于打破行政規劃的思維定勢或傳統習慣。

  目前,國內已有多座城市吹響了大都市區的建設號角。江蘇南京、鎮江、揚州組成的寧鎮揚大都市區是其中起步較早的一個。2014年,江蘇省政府出臺《寧鎮揚同城化發展規劃》,公布了有關計劃。

  寧鎮揚地區是江蘇經濟較為發達、人口較為密集區域,是長江三角洲西翼的重要節點。當時,江蘇省在有關規劃中提出,充分發揮三市優勢,加強統籌協調,共同提升區域發展水平和對外輻射能力,建成在全國具有重要影響力的大都市區。

  2016年后,關注大都市區的地區越來越多。其中,成都在2016年初宣布,將優化城市空間布局,加快構建“雙核共興、一城多市”網絡城市群大都市區發展格局。

  在這一階段,個別大都市區還躋身國家戰略層面。2016年底被國家發改委寫入《中原城市群發展規劃》的鄭州大都市區就是一個典型。

  該規劃圍繞鄭州大都市區的建設提出,要完善一體化發展的體制機制,形成網絡化、組團式、集約型的大都市區空間體系。

  次年召開的武漢第十三次黨代會也專門提出了加快武漢大都市區規劃建設的要求。這場會議提出,強化武漢“主中心”輻射帶動作用,加強與周邊區域協同發展,統籌產業經濟、生態保護、公共交通、市政設施、公共服務等綜合布局,深入推進武漢大都市區一體化發展。

  而近兩年對大都市區建設最重視的省份非浙江莫屬。今年初,浙江省宣布,全省將形成以杭州、寧波、溫州、金義四大都市區核心區為中心帶動的網絡型城市群空間格局。浙江計劃,到2022年,大都市區核心區GDP總量全省占比78%以上,常住人口總量全省占比72%以上。

  除此之外,國內還曾經涌現出青島大都市區、重慶大都市區、南昌大都市區、福州大都市區、廈漳泉大都市區等眾多大都市區。

  縱觀上述大都市區,不僅在制造業、金融、貿易等產業上處于較快增長階段,同時其中多數近年來也處在人口上升階段。正是這兩股力量,成為各地建設大都市區的驅動力。

  建設大都市區  廣佛要在規劃等領域實現突破

  從先行者的做法來看,國內幾個大都市區有著不少近似的建設抓手,透露著大都市區的發展建設規律。

  公共交通建設是其中之一。在鄭州大都市區,當地正在推進大都市區一體化綜合交通網絡建設,打造以軌道交通和城市快速路網為主體的通勤圈。在福州,福建省交通運輸廳還曾專門圍繞廈漳泉大都市區,出臺綜合交通一體化規劃。

  創新一體化也是大都市區的重要目標。《寧鎮揚同城化發展規劃》強調,寧鎮揚大都市區將圍繞構建開放型區域創新體系目標,合力打造創新創業引領區和開放創新先行區,建設以南京為中心、寧鎮揚一體化的科技創新策源地和創新創業合作示范區。

  類似的例子還有很多,包括公共服務、產業布局、環境保護等領域。然而,回顧廣佛同城發展史,上述領域都是廣佛兩地已經發力已久的方向,并已經取得了很大成功。這無疑證明,相比一些大都市區,廣佛在一體化程度走在更前面;打造大都市區,兩市比很多“大城市+周邊中小城市”的組合具備更加深厚的稟賦。

  另一方面,與有形的硬件設施相比,無形的制度層面,是廣佛建設大都市區更需突破的領域。

  “在硬件條件上,廣佛已經基本實現人流、物流一體化,但在軟件條件上還沒有達到當初的設計要求。”林江說,“例如在土地規劃、產業規劃上面,都應該實現統一標準,城市規劃要進行全盤考慮。”

  在他看來,只有實現制度創新才能實現大都市區內的融合發展,并最大限度地避免惡性競爭。

  “廣佛兩座城市的規劃應該一起做,而不僅是交界地區。交界地區是一個重點需要協同的一個區域,協同需求會更加集中;但如果實現真正的共同規劃,就要超越交界,對整個大都市區作為一個整體對象進行統籌。”清華大學中國新型城鎮化研究院院長助理、城市群與都市圈研究中心主任盧慶強說。

  ■聲音

  上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘:

  建設大都市區

  要考慮三個重點

  建設大都市區或都市圈,首先就是要解決基礎設施建設方面的問題。很多人在大都市區中心上班,但居住在城市邊緣,所以必須解決通勤問題,這就要求大都市區要建設大體量、速度快的軌道交通。

  土地是第二個重點。在一些已經有規劃的都市圈里,主要城市和周邊城市之間仍然依然有大片的農田,軌道交通從城市出發,先開到農田里,再進入另一個城區,像串糖葫蘆一樣,利用效率很低。

  這就是因為,很多規劃依然是按照既有的城市管轄邊界來制定的,因此,在核心大城市內部保留了大量農業用地。一旦按照都市圈的視角考慮用地規劃時,中心城市和周邊城市之間應沿著軌道交通連片發展。

  第三就是人口和公共服務。很多大城市按照自身的行政管轄邊界范圍來控制人口,但很多人是在一座城市居住,到另一座城市上班、并且納稅。對于這類人口,大都市區就必須考慮公共服務的問題。

  我認為,廣佛同城化應該得到較高的評價。第一,基礎設施好,廣佛線等設施已經實現了兩地的交通同城化;第二,土地基本連片,利用效率較高。只是公共服務還沒法完全達到一體化。

  在目前的同城化背景下,佛山靠近廣州南站建設三龍灣是一個正確選擇。建在有產業需求、有居住需求的地方,三龍灣的選址正好跟廣佛同城化、大都市區建設一致,有實際的、旺盛的需求。

  清華大學中國新型城鎮化研究院

  城市群與都市圈研究中心主任盧慶強:

  廣佛建設大都市區

  具有重要示范價值

  廣州、佛山使用大都市區這個概念,沒有任何問題。我認為,廣東省委、省政府在《關于貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》中提出大都市區的概念,是更明確、更進一步強化了廣佛一體的概念,希望兩地真正融合。

  目前,我國都市圈、城市群的發展,最需要解決的問題,仍然是不同行政主體之間的障礙。現在廣佛之間的協同發展水平已經比較高,下一步的方向,應該是真正按照一個城市進行管理、提供服務,讓老百姓逐漸感受到完全生活在一個城市里。兩地應該把這個目標作為努力的方向。

  無論區域協同,還是建設大都市區,都是要在一個區域尺度內統籌資源配置。例如,廣佛應該避免資源過分聚集情況之下產生的城市病,建設宜居灣區;同時,共同提升鎮街層面的硬件建設水平、公共服務水平,共同挖掘地域文化特色。還有重要的一點,就是共同做好大量外來人口融入本地的系統工程。

  目前,很多城市群、都市圈都面臨存多種主體協同問題。如果廣佛在建設大都市區進程中能繼續取得進展,對全國其他面臨類似難題的地區將起到示范作用。

  接下來,廣佛還應該在機制突破上發力。包括不同的主體的意見如何表達,兩市之間的利益關系應如何協調、兼顧;此外還包括具體規劃的落地、監督考核機制的建立等,這些可能是接下來廣佛建設大都市區的重點。(全媒體記者 趙越)


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